Recensione del volume di Francesco Tundo

di Maria Agostina Cabiddu
Professore ordinario di diritto pubblico, Politecnico di Milano e Università Cattolica del S. Cuore

99piaghedelfisco

Il libro di Francesco Tundo “Le 99 piaghe del fisco” si colloca nel solco di una gloriosa tradizione, che ha visto importanti studiosi del diritto tributario (da Vanoni ad Allorio, da Uckmar ad Enrico De Mita) spingersi oltre gli angusti confini dei tecnicismi fiscali per andare alla ricerca dei fondamenti costituzionali della materia, facendo emergere la specifica problematicità e conflittualità del rapporto autorità-libertà che da sempre caratterizza questa branca del diritto pubblico (Elia).  

Con uno stile che unisce il rigore analitico a un’accattivante narrazione – dove non mancano continui rimandi al passato, come flashback cinematografici di indubbia efficacia – Francesco Tundo accompagna il lettore in un percorso che va dai principi cardine dello stato di diritto – separazione dei poteri, rappresentanza, legalità, riserva di legge – fino alle degenerazioni delle attuali democrazie rappresentative, con i parlamenti sotto scacco, incapaci di far fronte all’“irresistibile pulsione” verso l’uomo solo al comando, un’amministrazione poco motivata e malpagata e una magistratura non più in grado di arginare la dilagante incertezza.

Non siamo – è appena il caso di dire – alle prese con le divagazioni di un intellettuale appassionato di politica. Al contrario – e si starebbe per dire: finalmente – un tributarista colto si fa carico di prendere sul serio il principio garantistico del consenso all’imposizione fiscale, sul quale riposa, insieme alla garanzia della libertà personale, il fondamentale patto sociale, per “situarlo” nel più ampio contesto delle regole, dei freni e dei contrappesi che (s)governano gli equilibri istituzionali.

In questa direzione non basta, evidentemente, la rievocazione tralatizia del “no taxation without representation” risalente alla Magna Charta del 1215 e neanche la sua prima traduzione nostrana, formulata nell’art. 30 dello Statuto albertino, a tenore del quale «nessun tributo può essere imposto o riscosso se non è stato consentito dalle Camere e sanzionato dal Re», che – in quel contesto – risultava un “derivato” della struttura autoritaria del sistema di diritto pubblico, che dava per scontata una sorta di adesione sociale preventiva all’esercizio del potere e agli atti che ne erano il risultato, rispetto ai quali al cittadino non restava che subirne gli effetti.

Nel quadro delineato dalla Costituzione, invece, l’accettazione dell’imposizione fiscale non è più un presupposto indimostrato e indimostrabile della statualità ma un carattere della cittadinanza, che si avvale della garanzia della riserva di legge per legarla, in una prospettiva di interesse generale, al dovere di concorrere alla spesa pubblica in ragione della propria capacità contributiva, secondo il criterio della progressività. Il principio di cui all’art. 23 della Costituzione non si esaurisce, infatti, nella legalità solo formale propria dello stato di diritto classico, ovvero nella pur fondamentale preminenza della legge rispetto agli atti del potere esecutivo, comprensivi sia degli atti generali e astratti (i regolamenti) che di quelli particolari e concreti (atti dell’amministrazione finanziaria), ma assume quel significato sostanziale, che caratterizza i regimi in cui lo stesso legislatore non è onnipotente ma è subordinato alla Costituzione, che gli impone di adempiere ai propri obblighi regolativi e di non dismetterli a favore di altre fonti.

Se, infatti, alla base della previsione costituzionale della riserva, cioè dell’accezione sostanziale del principio di legalità, possono esserci diverse concezioni della legge – atto conclusivo di un processo politico che coinvolge maggioranza e opposizione; consenso a priori dei cittadini a quanto voluto dai propri rappresentanti; garanzia nei confronti dell’esecutivo; regola necessaria delle attività amministrative sindacabili dal giudice di legittimità – è certo che sempre si ha a che fare con la democrazia, la sovranità popolare, la garanzia dei diritti e i rapporti fra i poteri (Zagrebelsky) e ciò specialmente in un campo come quello tributario, che costituisce, come giustamente si afferma nella premessa del libro che si presenta, il banco di prova della tenuta del sistema, sicché risulta evidente che ogni ipotesi di riforma per meglio rispondere alle esigenze della collettività, in termini di garanzia del regolare funzionamento dei servizi pubblici (Corte cost. n. 45/1963; 91/1974; 164/1975, etc.), cioè di godimento dei diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, non possa prescindere dalla rigorosa osservanza delle regole dello Stato di diritto.

Il che trova ulteriore conferma nella collocazione dell’art. 23 nel titolo dedicato ai “Rapporti civili”, a significare che il contenuto essenziale della norma attiene non solo e non tanto alla tutela dell’integrità patrimoniale del singolo – costituente peraltro oggetto specifico del successivo art. 41 – quanto piuttosto alla tutela dell’“interesse generale”, cioè dell’interesse della collettività alla corretta riscossione dei tributi, secondo l’ordine dei valori prefigurato dalla Costituzione.  

Sull’interesse “fiscale” così inteso, si è a lungo esercitata, oltre alla dottrina, la giurisprudenza della Corte costituzionale, facendone lo spartiacque per legittimare le deroghe al diritto comune (dagli acconti al sostituto fino al responsabile di imposta) solo in quanto funzionali al suo corretto perseguimento, e per espungere dall’ordinamento quelle odiose, irrazionali e, insomma, “fiscalistiche” (dal solve et repete alla c.d. “solidarietà tributaria”, etc.).

Reimpiantare il diritto tributario nella Costituzione significa, d’altra parte, che la pretesa fiscale non si giustifica solo con l’insaziabile necessità di risorse da parte dell’amministrazione ma nasce dal confronto democratico tra gli interessi collettivi e la capacità contributiva (art. 53), il secondo pilastro del sistema tributario costituzionale, che non è neanche questo un mero limite formale ma una “capacità”, appunto, che, per essere tale, non ammette intromissioni arbitrarie, irrazionali e non fondate su bisogni collettivi reali e corrispondenti controlli.

Sennonché, come diceva Calamandrei, la Costituzione non è una macchina che una volta messa in moto va avanti da sé”. Troppa parte di essa è a lungo rimasta e continua rimanere inattuata ed è ovvio che, senza l’impegno e la responsabilità di tutti non ci sarà nessun effettivo cambiamento. Per garantire una maggiore efficienza del sistema che si traduca in un maggior gettito e una migliore ripartizione del carico fiscale, dobbiamo, diceva Ezio Vanoni in un famoso discorso alla Camera, “fare quello che dicono i muratori, sottomurare, cambiare pietra per pietra, continuando ad abitare nella casa perché il tetto non ci crolli sulla testa mentre noi facciamo fantasie di ricostruzione immediatamente impossibile”.

E, invece, la casa minaccia di crollare o, per usare la metafora del libro, “le piaghe del fisco” (sarebbero 99, secondo il titolo … e all’Egitto dei faraoni, com’è noto, ne bastarono dieci!) sono ben lungi dall’essere sanate: se ne chiude una e se ne apre un’altra e la cura costituzionale sembra non bastare per la semplice ragione che – come spiega chiaramente il libro, a partire dal sottotitolo: “Una democrazia decapitata” – non si tratta di intervenire sul singolo sintomo – o se si preferisce, sulla singola crepa -, dal momento che siamo di fronte a un fenomeno sistemico, a una patologia conclamata, che interessa l’intero apparato istituzionale, anzi la Repubblica nel suo insieme, non esclusi, appunto, i cittadini, tartassati o evasori che siano.

Francesco Tundo ne fa una rassegna impietosa. Basterebbe scorrere i titoli delle parti (e dei capitoli) in cui il libro è diviso: 1) Il valore della certezza del diritto (I -frutti dellalbero dellincertezza); Il nuovo baricentro (II- Il parlamento alle strette; III- I pieni poteri; IV- Dalla fiducia alla manipolazione); 3) Le invenzioni della giurisprudenza (V- Diritto vigente e vivente; VI – Quale giustizia? VII – Invasione di campo; VIII – Se la storia non basta; IX – Quando il principio si fa regola; 4) La casa di vetro (X – La fragilità della forza; XI – Pesi e contrappesi), per rendersi conto della pervasività del fenomeno.

Eppure, come una sorta di paradosso per un diritto pervicacemente emergenziale – dove eccezione, deroga, sospensione, rinvio e proroga sono altrettante chiavi di volta – proprio la spaventosa emergenza della pandemia, sanitaria ma anche e drammaticamente economica, ci mette di fronte a una scelta senza alternative: occorrono interventi – come il male da fronteggiare – sistemici, capaci di portare l’ordinamento tributario e con esso il Paese – fuori dalle secche della crisi.

Lo sostiene nelle Considerazioni conclusive della Relazione annuale per il 2019, anche il Governatore della Banca d’Italia, quando – citando Keynes – afferma che “la migliore garanzia di una conclusione rapida è un piano che consenta di resistere a lungo… un piano concepito in uno spirito di giustizia sociale, un piano che utilizzi un periodo di sacrifici generali … non come una giustificazione per rinviare riforme desiderabili, ma come un’occasione per procedere più avanti di quanto si sia fatto finora verso una riduzione delle disuguaglianze”.

Se non ora quando, si starebbe per dire… non c’è altra strada, allora, specie nella materia che qui in particolare interessa, se non quella del “ritorno alla Costituzione”, alle sue regole e ai suoi valori. Sulla sua base, conclude Francesco Tundo anche “il diritto tributario potrà gradualmente abbandonare il suo carattere di emergenza e perseguire una codificazione in senso proprio, che consenta anche il ritorno ad una legislazione per principi, l’elaborazione dei quali non può rimanere ambito esclusivo della giurisprudenza, così che a quest’ultima sia consentito di liberarsi dell’attività di supplenza alla quale è costretta da un Legislatore troppo pigro. Le Agenzie fiscali, a loro volta, potranno tornare ad occuparsi solo delle proprie funzioni, cioè accertare e riscuotere i tributi e stanare gli evasori, ma solo se riusciranno a rimanere immuni dai condizionamenti mediatici che oggi inquinano un’attività decisiva per le sorti del Paese”.