Ricorrenza passata sotto silenzio a causa dell’emergenza epidemiologica da Covid-19

di Michelangelo Prenna

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In queste settimane ricorre il cinquantesimo anniversario della nascita delle Regioni a statuto ordinario. Nella tarda primavera del ‘70, infatti, si adottarono i provvedimenti finanziari per l’attuazione delle medesime Regioni (legge 16 maggio 1970, n. 281) e si procedette alla prima elezione dei Consigli regionali (7 e 8 giugno 1970).

Purtroppo, la ricorrenza è passata sotto silenzio a causa dell’emergenza epidemiologica da Covid-19 che il Paese è chiamato a fronteggiare. Tuttavia, anche in virtù del ruolo svolto in questa fase dai livelli di governo territoriali, risulta utile operare qualche riflessione sull’accidentato percorso normativo che le Regioni hanno affrontato in questi anni e su quali possano essere le prossime tappe.

Occorre, innanzitutto, chiarire che si trattò di un avvio posticipato di ben ventidue anni dall’entrata in vigore della Costituzione, caso unico tra le nascenti istituzioni repubblicane. Se, infatti, gli statuti delle Regioni ad autonomia speciale furono approvati già a partire dal 1948 (ad eccezione del Friuli Venezia Giulia il cui statuto fu approvato nel 1963), per le rimanenti realtà regionali ad autonomia ordinaria prendeva avvio una fase di mancata attuazione delle previsioni costituzionali, di un vero e proprio, secondo alcuni autorevoli commentatori, “regionalismo senza regioni”.

Complici anche le istanze di cambiamento che attraversarono la società e la politica italiana verso la fine degli anni ’60, si giunse finalmente al compimento del disegno dei costituenti. Le Regioni ordinarie, appena istituite, si impegnarono nella stesura dei propri statuti e nell’attuazione degli stessi anche sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa.

L’istituzione delle Regioni non comportò, tuttavia, l’automatico avvio della loro attività, essendo necessario stabilire in concreto, ai sensi della VIII disposizione transitoria della Costituzione, il passaggio delle funzioni statali, del personale e dei beni. A differenza delle autonomie speciali per le quali intervennero le norme di attuazione dei relativi statuti, per le Regioni ordinarie si dovette provvedere attraverso gli strumenti della delega legislativa conferita al governo. A tal fine, dopo alcuni iniziali interventi normativi, fu adottato il decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 con un sostanziale trasferimento di funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni, cui seguì circa vent’anni dopo il decreto legislativo 31 marzo 1998, n.112 che realizzò il conferimento alle regioni e agli enti locali di tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi, come indicato nella legge delega, “alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrali o periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici”.

Le previsioni costituzionali in materia di Regioni proprio in quegli anni risultarono, poi, interessate da rilevanti modifiche. In particolare, furono adottate le disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria (legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1) ed una riforma organica del Titolo V parte seconda della Carta (legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3). Tale ultimo provvedimento, peraltro oggetto di referendum popolare confermativo, ha introdotto significative modifiche, tra cui le principali:

I. all’art. 114 Cost., affermando, secondo un principio di equiordinazione, che soggetti costitutivi della Repubblica, oltre allo Stato, sono i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni, quali enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione;

II. all’art.116 Cost., introducendo il c.d. regionalismo differenziato o asimmetrico in forza del quale alle Regioni a statuto ordinario possono essere attribuite – con legge dello Stato, approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di un’intesa fra lo Stato e la Regione interessata – ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di competenza legislativa concorrente ed in alcune rientranti nella competenza esclusiva dello Stato (organizzazione della giustizia di pace, norme generali sull’istruzione, tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali);

III. all’art. 117 Cost., effettuando un riparto di competenze legislative fra Stato e Regioni attraverso il riconoscimento di una potestà legislativa esclusiva statale in alcune materie tassativamente elencate, di una potestà legislativa concorrente anch’essa in talune materie espressamente indicate e di una potestà residuale regionale di carattere generale nonché realizzando l’equiparazione di legge statale e di legge regionale sotto il profilo dei limiti, nel senso che entrambe le tipologie di leggi devono rispettare la Costituzione e i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali;

IV. all’art. 118 Cost., prevedendo, da un lato, che le funzioni amministrative siano allocate al livello più vicino ai cittadini a condizione che ciò sia compatibile con l’esigenza di assicurare l’efficienza e l’effettività dell’azione dei pubblici poteri (c.d. sussidiarietà verticale) e, dall’altro, che gli enti costitutivi dell’ordinamento repubblicano (Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni) favoriscano l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale (c.d. sussidiarietà orizzontale);

V. all’art. 119 Cost., riconoscendo autonomia finanziaria di entrata e di spesa a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, che stabiliscono tributi ed entrate propri e partecipano al gettito tributario erariale riferibile al loro territorio.

Il Titolo V parte seconda della Costituzione così riscritto, pur comportando alcune criticità di applicazione (in parte superate grazie alla preziosa attività giurisprudenziale della Consulta) connesse principalmente al riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni, al mancato raccordo tra funzioni legislative ed amministrative ed alla mancanza di coordinamento con il sistema delle autonomie locali, ha resistito ai tentativi di modifica previsti nei progetti di riforma oggetto dei referendum costituzionali del 2006 e del 2016.

Ed eccoci arrivati all’ultimo miglio del percorso del regionalismo italiano, che dal 2018 ad oggi è stato caratterizzato quasi esclusivamente dalle iniziative di talune Regioni – inizialmente Lombardia, Veneto ed Emilia Romagna – volte all’attivazione dello strumento di autonomia differenziata. Il confronto tra queste realtà territoriali ed il Governo nazionale si è sviluppato attraverso la sottoscrizione di accordi preliminari e la successiva attività istruttoria per la stesura delle relative intese. Sulla base degli elementi emersi nel corso di questa fase, il Governo, tuttavia, ha ritenuto utile procedere, in via preliminare, a delineare una cornice normativa unitaria in cui potranno definirsi gli interventi di attuazione dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione, tenendo conto delle previsioni costituzionali e del modello di perequazione delle regioni a statuto ordinario.

Naturalmente le dinamiche di questo dibattito politico-istituzionale hanno subìto un improvviso e completo arresto a causa della pandemia, la cui gestione ha, tra l’altro, registrato momenti di tensione e di incomprensione tra Stato e Regioni, intervenute, in alcuni casi, con logiche ed approcci assai differenti.

Terminata l’attuale fase emergenziale, bisognerà fare tesoro delle criticità emerse nel corso di questi ultimi mesi e procedere con slancio ed equilibrio verso le prossime tappe di questo accidentato percorso del regionalismo italiano, superando i rischi di contrapposte tendenze centrifughe e centripete provenienti, a volte strumentalmente, da settori diversi della società italiana.

Perseguire, infatti, un indebolimento dell’istituto regionale con una conseguente riduzione strutturale delle relative competenze, significherebbe un indebolimento del sistema democratico nel suo complesso: le Regioni, quali livello di governo prossimo alle comunità locali, sono in grado di costituire un valido limite al processo sempre più spinto di verticalizzazione degli esecutivi su scala sia europea sia nazionale.

È bene, però, ricordare che la valorizzazione delle autonomie regionali non può mai essere disgiunta dall’affermazione delle imprescindibili garanzie di unità nazionale e di solidarietà tra i territori del Paese.